经济学视角下的能源领域再公有化

【编者按】　　本文第一作者克里斯托弗伯格（ChristophBurger）是坐落于德国柏林的欧洲管理技术学院（ESMT）高级讲师，其研究领域牵涉到能源、创意、区块链。第二作者为欧洲管理技术学院项目主任。

　　本文主要基于德国电力行业的实践中，总结了上世纪八九十年代以来，公共基础设施领域以自由化/私有化、中止监管和实行再行公有化为主要内容的改革措施的后果，并就能源领域实行再行公有化改革的目标和动机得出了经济学说明。　　本文原题EconomicPerspectivesonRecommunalizationintheEnergySector，2019年3月公布于巴塞罗那国际事务中心的在线出版物《NotesInternacionals》第215期。

巴塞罗那国际事务中心（BarcelonaCentreforInternationalAffairs，西班牙语首字母所写为CIDOB）是一家西班牙智库，1973年正式成立，总部另设于加泰罗尼亚自治区首府和仅次于城市巴塞罗那，致力于国际事务的研究和分析。据美国宾夕法尼亚大学智库与公民社会项目（TTCSP）2019年1月公布的《全球智库报告2018》（2018GlobalGoToThinkTankIndexReport），巴塞罗那国际事务中心在全球顶级智库（美国和非美国）分类名列中列第37位。

以下是对原文主要内容的摘译，明确技术细节请求参照原文。文中观点只代表作者个人，请求读者明察。能源领域的再行公有化是更加普遍的消费者赋权运动的一部分。

在德国，54%的居民租房寄居。租客可参与租户电力计划，这项计划目前向约一万个居住于单位供应太阳能电力。图为德国大城柏林，实行该计划的一处居住于单位楼顶的太阳能电池板。

NATURSTROMAG图上世纪八九十年代，公共基础设施服务的公有化和中止监管沦为公共政策的主导范式。当时，这被指出是需要提高效率、构建消费者自由选择和促使提高业务竞争力的文化转变的合理措施。

在工业化国家中，政府不受芝加哥经济学派影响，对公有制和独占明确提出批评。在发展中国家，国际货币基金组织和世界银行一般来说将削减政策、公营企业的私有化以及金融自由化作为这些国家取得贷款的附加条件。这些政策处方一般来说被称作华盛顿共识（WashingtonConsensus），因为国际货币基金组织、世界银行、美国政府以及彼得森国际经济研究所（PIIE）之类智库都坐落于华盛顿。

该共识还包括两个与本文的分析涉及的要素。首先，私有化是指所有权从国家（或任何公共实体，例如城市、地区政府等）手上移往到私营企业或私人财团或公司手上。

其次，自由化或中止监管是所指将竞争机制引进到原本由政府几乎掌控的行业。中止监管这一专业术语有可能导致误会，因为自由化的市场往往还是不会受到国家权力机关的监管介入。实质上，私有化的再次发生不一定预示着自由化，例如，当国有企业被外国投资者并购后还之后受益于（不受监管的）独占地位。

类似于地是，在公有制企业中也能创立一个自由化的市场，例如，印度电力批发市场引进竞争以提高效率，降低成本。然而，在大多数情况下，私有化和自由化是一对孪生兄弟。

随着欧盟等地区将新的自由主义宏观经济政策作为单一跨国市场以及国家法律的基础，并正式成立监管机构来掌理市场设计和竞争政策，这一类宏观经济政策或许在1990年代席卷全球。华盛顿共识的影响和遗产回顾过去，在基础设施政策方面，向市场原则和私有化的迈向未使得涉及监管体系架构几乎趋同于自由化，反而可以仔细观察到有所不同的模式。仔细观察1：基础设施服务在公有制与私有制、自由化与监管之间摆动。在关键基础设施行业，资产的私有化方式不存在差异。

一方面，例如在通讯和航空这样的领域，私有化和随之引进的自由市场原则落幕了国家独占，也将旗舰航空公司跳入国内外的竞争之中，这在消费者自由选择和价格方面产生了一些大力的效果。廉价航空公司、私人移动电话运营商以及网络通话（VoIP）领域的新公司引起了航空和电信产业的新的配对，并促成德国电信（DeutscheTelekom）、西班牙电信（Telefnica）或英国电信（BritishTelecom）等老牌国有企业极具创新力，更为以顾客为本并且执着精益求精。另一方面，供水在大多数市场和管辖区仍然归属于公有制，或者私有化的结果是负面的，结果很多地方的市政当局恢复了对供水的全面掌控。其他类型的基础设施服务，如邮政、铁路交通、废物管理或者城市公共交通，在所有制结构和政策框架方面展现了多种多样的监管设计。

在许多管辖区，这些基础设施服务的某些部分都早已自由化或者私有化，例如邮政服务中的包覆和特快专递，这些服务与传统的信件服务并存，信件服务往往由肩负全面服务责任的国有老牌邮政公司获取。在许多行业，价值链被分成竞争性和监管性两部分，特别是在是在牵涉到大自然独占的行业。

比如，英国的铁路网于1996年作为英国铁道公司（Railtrack）被卖给了私人投资者；2001年展开了国有化改建，改名为英国铁道网公司（NetworkRail）。该公司未来有可能实施混合所有制，由一些私营授权企业与该公司合作创建的月合营企业构成，这样运营者最后可为铁路公司分担更好的责任。

在供电行业，我们也能仔细观察到类似于的多样化的所有制模式以及监管体系。在大部分国家，对电信或者航空业的监管都呈圆形趋向完全一致的态势，相比之下，全球范围内还没经常出现标准的电力市场设计。这是仔细观察2所要探究的问题。

仔细观察2：电力行业监管模式持续多样化。电力行业的监管游走在能源政策的三角框架之间，即：可持续性、效率/可开销性，以及供应安全性。私有化和自由化也许可以促进可开销性和效率，但是在一个竞争白热化的市场环境中，更加便宜的无碳排放发电技术的发展有可能跟上节能减排的宏伟目标。

根据国际能源署2016年的数据，全球67%的电力生产依然依赖化石燃料，在这样一个系统中，气候变化和全球气候变化的后果拒绝增强监管政策趋向于无碳排放的发电技术。如果该系统很快向分布式供电迈向，用风能和太阳能等间歇性可再生能源发电，电网的稳定性可能会损毁。

作为关键性的基础设施服务，平稳的供电是工业化的经济体和全社会长时间运转的基本前提。此外，德国联邦政府估计，到21世纪中叶，能源过渡性的成本将不会累积到5550亿欧元，大约为年度国内生产总值的一半，所有这些都得由德国民众和电力消费者买单。

电力行业的监管被迫在这一系列简单拒绝中思索，并在能源政策三角框架的维度之间找寻均衡。许多国家和地区自由选择了回头自由化的道路，还包括在发电和零售方面引进竞争，成立一个获取交易并由推展可再生能源、强化供应安全性的监管工具作为补足的批发市场。欧盟的内部内能源市场有5亿消费者获益于零售自由选择。美国获取了更加多样化的监管格局，一些州和地区，特别是在是东北部和得克萨斯州，遵循的是自由市场原则，而其他一些州仍然凭借横向统合的公用能源企业，谋求更加传统的监管模式，不获取零售自由选择。

澳大利亚、新西兰、拉美一些国家，以及最近的新加坡和日本，也创建了自由化的电力市场。其他一些国家引进了电力批发市场，如南非（1995年）、印度（2003年）、俄罗斯联邦（2011年）、土耳其（2013年）。然而，还包括中国，以及南亚、东南亚和非洲的大部分地区在内，全球还有相当大一部分人口并没受到自由市场政策的影响。

私有化和自由化之后，政府和监管机构面临这样的挑战：如何设置合理的鼓舞结构，唤起私营企业不只专心于股东价值，同时考虑到社会目标。在一些回头自由化道路的国家和地区，我们可以仔细观察到对自由市场政策的反感杯葛，这类似于再次发生在供水行业以及比如英国铁路运输网的再行国有化，我们在仔细观察1中叙述过这两个方面的案例。

多米尼加共和国是逆世界银行私有化教旨而讫的第一批国家之一。2003年，该国政府对两家原本被西班牙能源企业费诺沙牵头公司（UnionFenosa）并购的配电公司实行了再行国有化。2005年公开发表的一项研究指出，在一些发展中国家，水和能源的私有化广泛不热门，且在政治上遭反感赞成。

当地的民间团体顺利实行了高效的政治动员，它们的赞成基于私有化和公平之间可以觉察到的冲突，并环绕国家和社区在这些行业所扮演着的角色而进行。在许多工业化国家，对私有化的反感杯葛促使了配电网络的再行公有化。

2005年到2016年间，德国新的正式成立了139家城市公用能源企业，最多一年是在2012年，共计28家企业正式成立。德国的许多再行公有化以求启动，是因为政府与私人运营商签订的电网授权经营合约届满了。《法兰克福汇报》报导说道，自2010年至2015年，约有一半的地方电网授权经营合约届满。2007年至2015年间，234个城市从先前的私人运营商那里交还了电和天然气的授权经营。

基础设施资产重返公有制是更加普遍的消费者赋权运动的一部分，我们可以仔细观察到它跨越能源价值链的各个环节。仔细观察3：再行公有化是更加普遍的消费者赋权运动的一部分。

德国再行公有化最知名的两个案例再次发生在汉堡和柏林，在那里，瑞典能源企业大瀑布公司（Vattenfall）失去了其经营合约。总计60万柏林人（占到选民人数的83%）在2013年举行的一场公民投票中反对再行公有化。在与柏林电力供应网的所有者再次发生漫长的法律纠纷后，柏林众议院在2019年3月初宣告，国有企业柏林能源（BerlinEnergie）将取得电网的经营许可，并负责管理柏林下一个二十年的电网运营。

该电网就是指瑞典公司大瀑布接掌，后者在过去的二十年通过其子公司柏林电网（StromnetzBerlin）经营配电网络。类似于的再行公有化2014年再次发生在汉堡，当时，汉堡市政府以6.1亿欧元从大瀑布公司那里卖给了地方电网。

再行公有化是更加普遍的消费者赋权运动的一部分。在德国，大约160万个家庭大力重新加入光伏板微发电计划。该计划为这些家庭配有了6.1万个电池组和约400兆瓦时的存储容量。

数据表明，德国的850家能源协会享有约18万会员，2015年，每一位会员的财务参予（financialparticipation）费用平均值大约为3650欧元。2011年，能源协会的创办超过最高峰，新的另设能源协会167家；与此同时，取名为租户电力（Mieterstrom）的城市运动依旧处在下降势头。在德国，54%的居民租房寄居。

即使租客没权限在私人屋顶上加装太阳能电池板，他们也可参与租户电力计划，这项计划一般来说与市政当局的电力企业合作，现有设施向约一万个居住于单位供应太阳能电力。在农村地区，生物能源村主要利用以当地生物质为燃料发电的热电联产工厂，相结合光伏和太阳能热电池板，寻求构建能源自治权。截至2019年3月，德国有147个社区注册沦为生物能源村。

通过为电动汽车成立公共充电站，或者将路灯替换成LED灯，村民可以要求地方的能源转型路线。（生物质，指通过光合作用构成的各种有机体，还包括所有动植物和微生物。热电联产，是一种利用热机或发电站同时产生电力的发电技术。编注）因而，从房屋所有者在其屋顶上加装光伏电池板、个人从财务方面参予能源协会、城市多户型住宅的租客参予租户电力计划、农村居民正式成立生物能源村，到社区主管部门交还配电网，能源领域的赋权运动涉及普遍。

再行公有化有可能加快能源领域向分布式发电方向转型，并对地方的价值建构产生大力起到。正如德国城市经济学者马丁罗森菲尔德（MartinT.W.Rosenfeld）评论的那样：有了城市能源企业的反对，向分布式发电的过渡性将更容易构建，这也将为地方建构更加多就业机会。当然，只要发电在城市之外已完成，更好的地方就业机会就将与分布式发电有关。

经济学视角下的能源领域再行公有化再行公有化牵涉到多方利益相关者，它们有有所不同的目标和动机，尤其是公众和市政当局的政治决策者。柏林工业大学（TechnicalUniversityBerlin）能源系统系由的研究者专访了多达2000名参与2013年11月公民投票的选民，调查他们的投票决定以及他们对柏林市一家电力企业的希望。

该调查的目标是为了更佳地理解选民对由地方民间社团构成的独立国家的组织柏林能源论坛（BerlinerEnergietisch）以及柏林参议院的目标的态度。公民投票法案支持者提及的三大最重要目标是：减少电价（平均值支持率为71.4%），对低收入家庭使用社会费率（71.9%），以消费者顾问委员会的方式直接参与（72.9%）。在选民结构上，个人收入就越较低，就越偏向于反对柏林能源论坛明确提出的建议：月纯收入高于1000欧元的受调查者中，有93.0%的人反对再行公有化，而在月纯收入低于5000欧元的受调查者中，这一支持率是70.7%。

这一调查表明，柏林选民更加注目电价以及决策过程的影响，而较较少注目环境目标。根据一项对市政决策者所做到的调查表明，市政当局具有渐趋完全一致的目标。当被问到在能源供应方面实行再行公有化的原因时，80.6%的受访者回应，他们的目标是强化掌控并且维持城市的影响力，73.4%的受访者将创收的目标与再行公有化联系在一起。

从将来角度来讲，53.8%的市政当局意图通过再行公有化减少城市的收益，后用能源领域的收益反对亏损的领域。减少能源价格及生态目标比较次要，占到比分别为37.9%和33.9%。

对私有化的主要抨击集中于在公众和私人机构偏爱的不完全一致，特别是在是私营机构注重利润，而公众介意的是拒绝接受服务的机会和服务质量。但若将上文中提及的市政决策者在调查中所流露出的偏爱考虑到在内，这样的阐述某种程度也限于于公有制。英国牛津大学经济学家约翰威克斯（JohnVickers）与其合作者在他们影响深远影响的论文《经济学视角下的私有化》（EconomicPerspectivesonPrivatization）中回应：任何形式的所有制都必定有缺陷。

市场失灵不会造成私人企业的利润目标与福利目标之间再次发生背离。政府失灵不会造成国有企业的政治/科层目标与福利目标之间再次发生背离。监管失灵不会造成企业经理人的目标和他们的委托人的目标之间再次发生背离，无论委托人是私人所有者还是政治上级。

作者最后总结道：所有权更改对福利的影响将各不相同这些缺失的比较大小。大体而言，私有化可以被看做是一种增加政府失灵影响的手段，尽管不会有减少市场失灵以及转变监管决定的风险。

再行公有化有可能增加市场失灵，但用威克斯的术语来讲，同时有可能减少政府失灵。但美国康奈尔大学学者米尔德里德沃纳（MildredE.Warner）在2017年公开发表的一篇论文中评论称之为；这一逆私有化的过程并不是要撤回到过去那种必要公共独占供应的模式，而是象征物着一种新的稳健立场的经常出现，这种立场人组运用市场、民主和计划手段，以达成协议有可能既高效效又能构建更加多社会拟合的决策。

市级层面电子政务的经常出现有可能增强政治决策者的责任，提高行政过程的透明度。预示能源转型，还包括个人、社区、城市街区、公民社会的组织、能源协会和非政府的组织在内的多层利益相关者已沦为分布式发电和可再生能源系统的支持者。

未来，这些利益相关者对政客和城市公用能源企业经理人的掌控可能会比以往数十年更为严苛。

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